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湖南少数民族差别化经济政策探析

作者:2017-10-10 19:05:55阅读:文章来源:

  一、差别化经济政策的内容与效果

  民族差别化政策是中国民族政策的主要组成部分,是党和国家民族政策优越性的具体体现。近年来,湖南省制定了一系列民族地区差别化经济政策,有效促进了民族地区经济发展,缩小了民族地区与民族之间的差距,促进了民族平等、民族团结、各民族共同繁荣。

  1.政策体系逐步建立。根据《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》,针对民族地区的特点和民族地区经济社会发展滞后的问题,湖南省制定和实施了《中共湖南省委湖南省人民政府关于做好新形势下民族工作的实施意见》(湘发[2015]9号)、《关于深入实施西部大开发战略推进湘西土家族苗族自治州加快发展的若干意见》(湘发[2012]4号)、《大湘西地区全面建成小康社会推进工作三年行动计划(2013-2015)》(2014)等20多个文件,编制实施了《湖南省武陵山片区区域发展与扶贫攻坚实施规划(2011-2020年)》(2012)、《大湘西生态文化旅游圈发展规划(2011-2020年)》(2012)、《湖南省少数民族事业“十三五”规划(草案)》(2015)等涉及民族地区的一系列规划,形成了涉及财税、金融、产业、贸易、土地等方面的少数民族地区差别化经济政策体系。

  2.政策力度不断加大。随着经济实力的不断增强,湖南加大了对民族地区的支持力度。扶贫方面,支持湘西州实施了湘西州区域发展与扶贫攻坚“1115”工程,即区域发展10大重点产业工程、扶贫攻坚10大民生工程、10个百亿产业工程、50个重点产业项目,规划总投资近4000亿元。2012—2014年,按中央人均投资2万元、省级配套2万元的标准投入,搬迁安置特困移民3955户15585人,圆了水库移民安居梦。财税方面,省财政对民族地区县市区的体制补助按每年5%的比例予以递增;在计算标准收支缺口时,将大湘西地区公用经费标准提高30%,民生支出标准提高5%;将民族自治地方及少数民族人口过半县全部纳入国家重点生态功能区转移支付范围,2014年共补助15.38亿元;明确自2013年起对通道等7个自治县各安排1亿元资金支持新一轮民族自治地方逢十周年庆典项目建设,支持资金比上一轮翻了5倍。加大民族专项资金投入,2014年,省财政共计安排少数民族专项经费5330万元;组织10家省级金融机构与湘西州政府签署了在3年内提供597亿元融资的银政合作框架协议;湘西州、邵阳、怀化和张家界共实施重点项目960个,完成固定资产投资1588.6亿元。这些项目的实施,为民族地区经济社会发展奠定坚实基础。

  3.政策导向更加明确。民族地区的差别化政策导向性更加明显,逐步由体制内的政策扶持向体制外政策扶持转变,由注重生产性政策扶持为主向注重为民族地区营造更为良好的投资环境方面转变,由单方面的政策支持向促进整个地区产业结构高度化、推进少数民族地区工业化进程转变。2011年以来,在新型工业化、新型城镇化、农业产业化建设背景下,少数民族差别化政策进一步推动湖南民族地区工业转型升级,新兴产业迅速发展,现代农业产业标准园、示范园、精品园不断推进,椪柑、茶叶、百合、黄牛等特色农业品牌进一步做大做强。同时,大力实施旅游带动战略,文化旅游产业异军突起,以张家界、凤凰、崀山等景区为点、以连接200多个少数民族特色村镇旅游通道为线的武陵山生态文化旅游圈初步建成。

  4.政策效益日益凸显。在民族差别化经济政策的有力推动下,湖南少数民族地区经济社会快速发展。2011-2014年,民族地区24个县市区地区①生产总值由1326.5亿元增长到1791.09亿元,年均增长10.53%;财政总收入由112.47亿元增长到167.87亿元,年均增长14.28%;固定资产投资由676.02亿元增长到1248.92亿元,年均增长22.7%;社会消费品零售总额由444.9亿元增长到653.53亿元,年均增长13.67%;三次产业比由2011年的18.5:38.8:42.7改变为2014年的17.2:36.7:46.1。2014年,民族地区经济发展方面实现程度为71.1%,人民生活方面实现程度为80.2%,社会发展方面实现程度为97.8%,生态文明方面实现程度为90.2%。

  二、差别化经济政策实施过程中存在的主要问题

  民族地区差别化经济政策直接推动了民族地区经济社会发展。但是,横向来看,东、西部的差距不仅未缩小,反而呈扩大趋势。从外因来看,自然条件恶劣、基础薄弱、资金投入不足、金融支持弱化、配套资金难到位,差别化政策过于原则性,缺乏强度和力度,缺乏稳定性和权威性,评价机制和监督机制不健全等,这些一定程度上影响了差别化经济政策的实施效果。从内因来看,差别化政策没有充分激发民族地区发展的内在动力,难以实现政策的叠加效应、长期效应、可持续效应。

  1.基础条件有待改善。除支持基础设施建设的政策之外,很多少数民族差别化经济政策依赖于一定的基础条件才能够较好地产生效益。但民族地区经济发展水平低下,生产力落后,自然环境恶劣,通讯落后且居住分散,政策效能发挥受到严重影响。就湘西而言,多年来历史积累的欠账,造成交通、能源、城镇基础设施与周边地区特别是与重庆黔江区、湖北恩施州相比明显落后,行路难、用电贵等问题仍然严重制约着湘西州经济社会发展,影响着差别化经济政策实施效果。

  2.市场机制有待培育。长期以来,民族经济扶持政策大多采用中央或地方政府直接投资、划拨、补贴及无偿援助等实物援助扶持方式。这种直接的针对民族地区发展的“输血式”扶持方式,能够在短期内迅速取得政策效果。但也极易使当地产生对扶持政策的严重依赖,导致干部群众走向市场意愿不强、市场经济发育迟缓。交通、通讯等基础设施的制约,要素资源的流动和集聚难以形成,现代市场体系尚未建立健全,特色产品也难以开拓国内外市场。

  3.政策体系有待完善。湖南省虽然初步建立了差别化经济政策体系,但依然存在一些空白地带,未能充分体现各民族地区的自身特点。比如,作为发展相对滞后地区,湘西州因自身条件、国家政策限制等因素影响,纳入国家、省规划的重大项目偏少,份额偏小,产业建设、基础设施建设、矿产资源开发缺少资金投入,与作为武陵山片区地理中心和湖南省扶贫攻坚主战场的地位不相符合,使湘西州在区域竞争中处于劣势。同时,现阶段我国缺乏民族政策实施效益评估机制和监督机制,也没有专门负责民族政策监督的特定执法力量,加上现行的公共政策监督机制也不够健全,进一步影响了民族优惠政策本身的质量及其执行的实际效果。

  4.自我管理有待强化。提升民族地区差别化政策的实施效果,激发民族地区内生动力,主要靠民族地区自身努力。由于少数民族群众文化程度整体较低,民族地区科技教育力量薄弱,人力资源开发、人才资源配置机制、人才流通的政策环境等亟待完善,民族地区干部队伍和专业技术人才队伍都还不适应民族地区发展要求。因此,上级政府部门在推进市场培育和本地经济发展中依然起着主导作用,民族地区的群众参与能力普遍较低,基层自治组织、扶贫开发组织、特色产业发展组织等没有建立起来,自我管理、自主管理的积极性难以发挥,影响了民族地区差别化扶持政策的实施效果。

  三、提升差别化经济政策实施效果的路径选择

  新形势下,提升湖南省少数民族地区差别化经济政策的实施效果,必须全面贯彻中共十八届五中全会强调的“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念,更加注重激发民族地区内生发展潜力,更加注重培养民族地区可持续发展能力,为民族地区经济发展提供更加合理、有效、全面的政策保障。

  1.坚持创新发展理念,大力激发创新创业活力。要逐步改进传统的直接“输血式”民族经济扶持政策方式和实物性援助方式,建构激发民族地区“造血”功能的差别化经济政策体系,引导民族地区走向创新发展。要实施网络强民战略,在民族地区实施“互联网+”行动计划,拓展发展新空间,培育壮大若干重点经济区,发展分享经济。要注重开发人力资源和科技资源,注重从源头上培养选拔少数民族人才,大力提升民族地区群众综合素质,激发创新创业活力,推动大众创业、万众创新,释放新需求,创造新供给,推动新技术、新产业、新业态蓬勃发展。

  2.坚持协调发展理念,积极推进民族特色战略。在全面建设小康社会的整体布局中,要立足各民族地区在历史文化传统、生态资源环境、经济发展水平及发展规律等方面差异的实际,深刻认识和正确处理整体推进和重点突破的关系、国家宏观发展战略与民族地区经济发展的微观实际的关系,以培育民族地区内生增长力为目标,坚持民族地区与各地的平衡协调和可持续发展,坚持民族政策与区域经济政策相区别,确保民族经济政策的相对独立地位,明确政策实施的目标区域及作用主体,突显民族经济政策的特殊性,稳步推进民族地区经济社会发展的局部战略。

  3.坚持绿色发展理念,继续健全生态补偿机制。要完善天然林保护制度,强化生态补偿制度,筑牢生态安全屏障。要立足民族地区地域环境与文化特征,从长远利益出发始终把开发利用地方资源、培育发展特色产业作为促进现代农业发展和乡村自主发展能力提升的关键措施,从而带动民族地区经济发展。湖南民族地区不宜照搬其他地区的经济发展模式,盲目发展与其自身实际不符的工业,要重点扶持当地的基础产业———特色农业、民族手工业、旅游业等。要进一步加大资源税改革力度和扩大范围,补偿民族地区资源品的开采开发,对民族地区资源主要输出地进行利益补偿和环境修复,保护民族地区可持续发展能力。

  4.坚持开放发展理念,不断加强对外合作交流。要全面认识当前民族地区市场发育不足的问题,解决好“政府”与“市场”关系,积极发挥外部资源杠杆的作用,加快民族地区改革开放步伐,多形式发展农村合作组织,制订出台资金扶持的倾斜政策,从资金、税收、技术、产业基地建设等方面给予重点援助。要全面构建良好的投资环境,积极探索市场经济背景下政府可以利用的政策工具,要将民众的参与意识、参与技能以及市场经营和技术创新能力培养置于项目管理运行、生产发展和村庄治理之中,不断激发民族地区内在活力和发展潜能。要顺应我国经济深度融入世界经济的趋势,奉行互利共赢的开放战略,发展更高层次的开放型经济,积极推动民族地区与外界的交流合作,为民族地区的改革发展营造宽松环境。

  5.坚持共享发展理念,同心实施扶贫攻坚工程。十八届五中全会指出,“坚持共享发展,作出更有效的制度安排,使全体人民在共建共享发展中有更多获得感。”从全国范围看,我国东部地区率先发展这个大局已经较好实现了,现在我们要集中更多力量来推进第二个大局,深入实施西部大开发战略,加快中西部和民族地区发展,让各族人民走上共同富裕道路。从湖南省民族地区实际来看,要继续大力实施脱贫攻坚工程,实施精准扶贫、精准脱贫,努力实现民族地区共同迈入全面小康社会。

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